ALTERNATIVNÍ NÁVRH ZÁKONA O STÁTNÍM ZASTUPITELSTVÍ – ČÁST III

Autor: ZJ (mailto:zdenek.jemelik@spoleksalamoun.com), Téma: Aktuální kauzy spolku, Zdroj: Zdeněk Jemelík
Vydáno dne 27. 06. 2015 (412 přečtení)




ALTERNATIVNÍ NÁVRH ZÁKONA O STÁTNÍM ZASTUPITELSTVÍ – ČÁST III – OBECNÁ ČÁST DŮVODOVÉ ZPRÁVY

Obecná část

Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku.

Tento alternativní návrh zákona o státním zastupitelství nemá šanci, že vytlačí z projednávání vládní návrh. Přesto může být příkladem alternativních řešení některých problémů, případně použitelných jako podklad pro přípravu pozměňovacích návrhů. Ukazuje cestu k účinnému vynucování odpovědnosti státních zástupců za úroveň jejich práce a za škody, způsobené občanům. Potlačuje projevy státnězástupcovské kastovní nadřazenosti v některých ustanoveních vládního návrhu zákona. Současně dbá na zabezpečení procesní nezávislosti státního zastupitelství jako orgánu moci výkonné a státních zástupců jako vykonavatelů jeho úkolů.

Cílem předložení tohoto návrhu je také přizpůsobení české právní úpravy většinovým evropským řešením, neboť není znám srozumitelný důvod, proč by se měla česká právní úprava od nich zásadně odlišovat.

Tento návrh má sloužit jako komplexní pozměňovací návrh k poslaneckému návrhu paní poslankyně Olgy Havlové, dostupného na internetových stránkách Poslanecké sněmovny jako tisk č.432. Zprostředkovaně tak navazuje na parlamentní tisk 1054/0 z r. 2013(„státnězástupcovská“ verze zákona), což jej částečně spojuje se současným platným zákonem č.283/1993 Sb. a s vládním návrhem. Stejně jako vládní návrh přijímá třístupňovou soustavu státního zastupitelství a zřízení Speciálního státního zastupitelství I pro řešení nejzávažnějších kauz hospodářské a majetkové trestné činnosti a korupce. Navíc zavádí Speciální státní zastupitelství II jako orgán pro potírání trestné činnosti příslušníků ozbrojených sborů, zpravodajských služeb a Celní správy ČR. Využívá poznatky ze studia právních úprav Rakouska, Spolkové republiky Německo, Slovenska, Francie a Španělska. Přejímá některé mechanismy ze zákona č. 234/2014 o státní službě, přičemž bere plně ohled na specifičnost pracovní náplně a poslání státních zástupců. V této souvislosti zavádí pojem „služební poměr státního zástupce“ který ale není kopií služebního poměru podle zák.č. č. 234/2014 o státní službě.

Návrh je vyjádřením pohledu „konzumentů“ služeb státního zastupitelství na jeho činnost. Musí proto nutně být v mnohém odlišný od názorů profesionálů: odlišuje se v názoru na vedení hranice, za kterou procesní nezávislost státního zástupce přechází ve svévoli. Ale právě odlišnost pohledů je nutnou podmínkou pro bohatost diskuse a tím i předpokladem pro nalezení optimálních řešení.

Ve veřejné diskusi kolem nového zákona o státním zastupitelství převažuje přesvědčení o jeho potřebnosti. Důvodem má být zvýšení nezávislosti státního zastupitelství na politických vlivech. Není ale jasné, co se pod často citovanou mantrou „nezávislost státního zastupitelství na politicích“ skrývá. Okolnost, že státní zastupitelství v posledních dvou letech dozorovalo tvrdé zásahy proti vysokým představitelům státní moci, o závislosti nevypovídá. Spíše chybí korektiv proti excesům státních zástupců v inkvizičním předsoudním řízení, jimž běžný občan nemá šanci čelit. Tím by měla být omezená podřízenost nejvyššího státního zástupce ministrovi spravedlnosti, zachování oprávnění Nejvyššího státního zastupitelství k dohledu nad dohledovou činností krajských státních zastupitelství a posléze navrhovaná opatření k vymáhání odpovědnosti za následky pochybení státních zástupců.

Vyskytují se ovšem i pochybnosti, spojené s názorem, že na vyřešení všeho nezbytného by stačila novela zákona č.283/1993 Sb. Avšak současné uspořádání státního zastupitelství se přežilo a je překážkou zásadního zlepšení efektivity jeho řízení. Jeho reforma je na místě a nelze ji uskutečnit jinak než přijetím nového zákona.

Zásadní překážkou účinného řízení státního zastupitelství je současná nevhodná základní organizační a řídící struktura soustavy, která je v rozporu se zásadami účelného uspořádání organizačních a řídících struktur. Při jejím vytváření a zakotvení současně platným zákonem č.283/1993 Sb. se uplatnily cizorodé prvky, které nemají s pravidly správné organizace a řízení nic společného. Po zrušení federace zůstaly na území České republiky federální orgány souběžně s republikovými. Ohledy na pohodlí jejich zaměstnanců vedly k rozhodnutí o faktickém zavedení zemského zřízení v resortu spravedlnosti, které se odlišuje od uspořádání struktur policie a územních samospráv: vznikly vrchní soudy a vrchní státní zastupitelství. Jejich ustavení tedy nevyplynulo z potřeby vytvoření podmínek pro efektivní řízení soustavy. Dále v té době dosud žil strach z hromadění moci v rukou generálního prokurátora. Proto se uplatnila snaha systémově oslabit postavení nejvyššího státního zástupce, která se promítla do jeho odříznutí od nižších článků soustavy vložením isolační zdi, kterou se stala vrchní státní zastupitelství. Ale ani vrchní státní zastupitelství nedosáhnou na okresní státní zastupitelství, v nichž působí základní masa státních zástupců. Vrchní státní zastupitelství jsou systémovou překážkou, ztěžující sjednocování postupu státních zástupců na celém území státu. Jejich zřízením došlo u funkce nejvyššího státního zástupce k porušení zásady závazného souladu pravomoci, úkolů a odpovědnosti: nejvyšší státní zástupce má rozhodovat o záležitostech celostátního významu a v očích veřejnosti a orgánů veřejné moci nese odpovědnost za činnost celé soustavy, ale ve skutečnosti je závislý na ochotě nižších státních zastupitelství podřizovat se jeho pokynům. Z tohoto pohledu se jeví vrchní státní zastupitelství jako nadbytečný článek soustavy. Nadbytečné články ve vertikální struktuře soustavy organizačních jednotek jsou překážkou účinného řízení.

V těchto úvahách je původ záměru zrušit vrchní státní zastupitelství, tedy přejít na třístupňovou soustavu státního zastupitelství. Smyslem předložení tohoto návrhu zákona je mimo jiné podpora tohoto záměru.

Postupně vznikl i názor, že síla moci výkonné v oblasti trestního řízení by měla být oslabena i potlačením vlivu ministra spravedlnosti na činnost státního zastupitelství. Vztah ministra k soustavě státního zastupitelství, zejména k nejvyššímu státnímu zástupci, je proto v platném zák. č.283/1993 Sb. definován tak neurčitě, že odvolaná nejvyšší státní zástupkyně Mgr. Marie Benešová si ve sporech kolem kauzy „katarského prince“ dovolila vykřikovat, že nejvyšší státní zástupce není podřízen ministrovi spravedlnosti. Neurčitost neodstranil ani ministerský návrh zákona o státním zastupitelství, který podřizuje pánubohu nejen nejvyššího státního zástupce, ale také vedoucího Speciálního státního zastupitelství. Státní zástupci se dokonce dožadovali úpravy ústavy, která by povýšila státní zastupitelství na čtvrtý sloup státní moci. V obou případech se jedná o „ryze českou“ cestu začlenění státního zastupitelství do soustavy orgánů státní moci, pro kterou je příznačná neurčitost vymezení kompetenčních vztahů mezi ministrem spravedlnosti a nejvyšším státním zástupcem.

Nelze přijmout patologickou představu některých státních zástupců o tom, že veřejná žaloba stojí nad státem, protože hájí zájmy občanů třeba i proti státu. Ve skutečnosti stát si zřizují občané, aby na něj přenesli funkce, které nemohou řešit jako jednotlivci. K funkcím státu patří i dohled nad zákonností trestního řízení a veřejná žaloba, které plní státní zastupitelství jako pověřená organizační složka státu. Připustíme-li, že v demokratickém právním státě jsou zdrojem moci občané- voliči, pak postavení organizační složky státu v hierarchii soustavy orgánů státní moci je dáno její vzdáleností od voličů: z tohoto hlediska je státní zastupitelství orgánem třetího řádu.

Státní zastupitelství je samo o sobě anomálií, protože v Evropě se vyskytuje kromě České republiky pouze ve Spolkové republice Německo, v Rakousku, Lichtenštejnsku a v Litvě. Ve většině evropských států působí prokuratury. Prokuraturu zřídila i Slovenská republika. Téměř ve všech evropských státech jsou jak prokuratury, tak státní zastupitelství považovány za orgán vlády, realizující její trestní politiku, a jsou řízeny prostřednictvím ministra spravedlnosti. Francouzská právní filozofie dokonce považuje prokuraturu za politický orgán, protože realizuje svěřenou část trestní politiky státu. Generální prokurátor nebo nejvyšší státní zástupce je obvykle podřízeným ministra spravedlnosti, jehož pravomoc může být zákonem vymezena tak, aby nemohl zasahovat do probíhajícího vyšetřování (např. zmíněná francouzská úprava z 25. 7. 2013). V některých případech (Rakousko, Polsko) splývá funkce ministra spravedlnosti s funkcí nejvyššího státního zástupce nebo generálního prokurátora. Není obecně známo, že by někde docházelo kvůli podřízení prokuratury či státního zastupitelství ministru spravedlnosti k veřejným konfliktům či k poruchám výkonu trestního řízení.

Zachování „specificky českého“ neurčitého vymezení kompetencí ministra spravedlnosti vůči státnímu zastupitelství je neúčelné. Je nutná jednoznačná úprava vztahů, která poskytuje každému, co jeho jest: vládě nástroj k usměrňování státního zastupitelství v intencích trestní politiky vlády, státnímu zastupitelství jistotu, že jeho činnost nebude podléhat mocenským vlivům politiků, občanům jistotu, že budou chráněni jak před zločinem, tak před svévolí orgánů činných v trestním řízení. Nejvyšší státní zástupce bude sice podřízen ministru spravedlnosti, ale současně se rozšíří jeho autonomie ve vnitřním řízení soustavy. Navržené uspořádání odpovídá evropským zvyklostem a tradicím.

„Blíže k Evropě“ se jde i úpravou služebního poměru státních zástupců. České právo vychází z tradic práva rakouského, které má silnou vazbu na právo německé. Ostatně i přijetím státního zastupitelství jako organizační formy se Česká republika hlásí do kulturního okruhu německy mluvících zemí. V Rakousku i v SRN mají státní zástupci postavení státních úředníků (Beamte) se specifickou povahou pracovní náplně. Jejich služební poměr se proto v zásadě řídí principy zákona o státní službě, zákon o státním zastupitelství upravuje ty prvky služebního poměru, které nejsou upraveny zákonem o státní službě, nebo u nichž specifičnost práce státního zástupce vyžaduje odlišnou úpravu. Také tento návrh zákona vychází ze zásady, že státní zástupci jsou státní zaměstnanci se specifickou pracovní náplní, proto přebírá některé mechanismy ze zákona o státní službě, aniž by mu státní zástupce podřizoval celkově.

V zájmu zajištění nezávislosti státních zástupců na politických vlivech je považován služební poměr státního zástupce za neslučitelný s členstvím v politické straně nebo hnutí.

Tento návrh zákona obsahuje mechanismy, umožňující vymáhání odpovědnosti státních zástupců za prohřešky proti služební kázni a různá jiná selhání. Současný stav v této oblasti lze hodnotit tak, že státní zástupci jsou svým vedením udržováni v přesvědčení, že si mohou beztrestně dovolit cokoli. Právní úprava postihu porušení služební kázně je dvojkolejná: souběžně s kárným řízením dle §§ 27-32 zák. č. 283/1993 Sb. prováděným podle zvláštního zákona č.7/2002 Sb. o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a exekutorů funguje stížnostní řízení podle §16b zák. č. 283/1993 Sb. Není zcela jasné, kdy se nevhodné chování státního zástupce stává kárným proviněním. Kární žalobci často odmítají plnit svou funkci podle zák. č. 7/2002 Sb. a podněty ke kárnému řízení přehodnocují na stížnosti na nevhodné chování (v justici je takový postup výjimkou, ač zákon č.6/2002 Sb. jej umožňuje), které téměř vždy vyřizují se závěrem, že napadené jednání státního zástupce bylo v pořádku. Poměr počtu podaných kárných žalob k počtu stížností je katastrofálně nepřiměřený. Odstrašujícím příkladem shovívavosti k dlouhodobému porušování služební kázně budiž případ bývalého státního zástupce Olivera Pece z OSZ Plzeň-jih, odvolaného kárným soudem z funkce státního zástupce kvůli průtahům až po víceleté nečinnosti.

Tolerování porušení služební kázně usnadňuje vágní definice kárného provinění. Díky ní lze téměř o každé nepřístojnosti státního zástupce říci, že jeho jednání nenaplňuje skutkovou podstatu kárného provinění. Tuto slabinu má i právní úprava rakouská a německá. V tomto návrhu je předkládána upřesněná definice kárného provinění, obsahující výčet příkladů chování, které naplňují skutkovou podstatu kárného provinění. Inspirací je španělský zákon o prokuratuře. Kárné řízení je navrhováno jako dvoustupňové, vykonávané kárnými komisemi, s možností soudního přezkumu rozhodnutí druhého stupně. V případě, že stát poskytne odškodnění za škodu, způsobenou státním zástupcem, musí proběhnout kárné řízení s návrhem na vyměření regresní náhrady.

Tento návrh je vůči státním zástupcům proti ministerskému návrhu přísnější také tím, že přebírá ze zákona č. 234/2014 Sb. o státní službě prvek každoročního služebního hodnocení jejich práce s dopady do systému kárných opatření. Není důvod, proč by státní zástupci, kteří hluboce zasahují do životů občanů, se měli služebnímu hodnocení podrobovat méně často, než jiní, ve srovnání s nimi relativně „neškodní“ úřednici. Návrh také nepřipouští opakované nevyhovující služební hodnocení jako důvod k přeložení, ale považuje je za důvod ke zbavení funkce. Rovněž ztráta oprávnění k seznamování s utajovanými skutečnostmi je mezi okolnostmi, jež mohou vést ke kárnému řízení.

Jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců je navrhováno v souladu se zásadou, že podmínky pro jmenování a odvolání jsou taxativně určeny zákonem. Jmenování je podmíněno úspěchem ve výběrovém řízení. Vedoucího státního zástupce může před vypršením jeho funkčního období odvolat služební funkcionář správy státního zastupitelství, jemuž přísluší právo jmenovat (prakticky ministr spravedlnosti nebo nejvyšší státní zástupce), a to na návrh nadřízeného odvolávaného státního zástupce, projednaný za účasti odvolávaného v poradním sboru. Nejvyššího státního zástupce odvolává vláda na návrh ministra spravedlnosti, zásadně pouze za podmínek, taxativně stanovených zákonem. Odvolaný státní zástupce má právo dle okolností podat proti rozhodnutí o odvolání rozklad či odvolat se k ministrovi spravedlnosti. Nejvyšší státní zástupce má právo odvolat se proti rozhodnutí vlády k Poslanecké sněmovně. Lze odmítnout snahu svěřit odvolávání vedoucích státních zástupců před vypršením pevného funkčního období výlučně kárnému soudu, protože soustava kárných žalobců téměř nefunguje a kárný soud je většinou vůči provinilcům nevhodně vstřícný. Je ale nahrazeno jednostupňové soudní řízení dvoustupňovým řízením správním s možností obhajoby před poradním sborem a s možností soudního přezkumu rozhodnutí 2. stupně, takže ochrana spravedlnosti pro odvolávané vedoucí státní zástupce je zabezpečena spolehlivěji než dosud.

Současně tento návrh zákona zvyšuje proti současnému stavu kvalifikační nároky na státní zástupce obecně, na vedoucí státní zástupce zvlášť. Zavádí se požadavek praxe v jiném právním povolání před přijetím do stavu právních čekatelů. Zvyšuje se spodní věková hranice pro jmenování státním zástupcem na 30 let. Státní zástupci podléhají každoročnímu pracovnímu hodnocení. Noví státní zástupci mají být přijímání pouze k okresním státním zastupitelstvím. Postup na vyšší stupeň se řídí kariérním řádem. Neuznává se vzdělání, získané na Vysoké škole SNB. U vedoucích státních zástupců se požaduje, aby prokázali zájem o prohlubování svého vzdělání dosažením titulu JUDr. Z výkonu funkce vedoucího státního zástupce na 2. a 3. stupni soustavy a ředitele odboru na Nejvyšším státním zastupitelství jsou vyloučeni bývalí příslušníci předlistopadových represivních orgánů. V tomto ohledu má návrh oporu v právním názoru Ústavního soudu, vyjádřeném v odůvodnění ústavního nálezu č. j. I. ÚS 517/10 ze dne 15. 11. 2010. Pro nejvyššího státního zástupce, státní zástupce Speciálního státního zastupitelství II a jeho služební funkcionáře se zavádí povinnost získat oprávnění k seznamování s utajovanými skutečnostmi podle zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti.

Pravidla vnitřního jednání v soustavě státního zastupitelství jsou navrhována téměř shodně s jejich úpravou v parlamentním tisku 1054/0 z r. 2013 i v ministerském návrhu zákona. Nadále ale zůstává v platnosti zavrhovaný nástroj „dohled nad dohledem“, protože to je jediný způsob, jak může nejvyšší státní zástupce aspoň nepřímo korigovat odchylky postupů okresních státních zastupitelství od pokynů Nejvyššího státního zastupitelství.

Návrh počítá se zavedením třístupňové soustavy státního zastupitelství zrušením vrchních státních zastupitelství. Řeší postup delimitace státních zástupců a trestních věcí vrchních státních zastupitelství mezi Nejvyšší státní zastupitelství a jemu podřízené jednotky. Stanoví pravidla pro zastupování žaloby v odvolacím a stížnostním řízení u vrchních soudů ve shodě se zásadou, že u vrchního soudu jako soudu druhého stupně intervenují státní zástupci z druhého stupně soustavy.

Návrh vychází vstříc poznatku o účelnosti využití specializace při potírání zvlášť závažné a sofistikované trestné činnosti. Zřizuje se Speciální státní zastupitelství I, zaměřené na vyšetřování a na zastupování veřejné žaloby ve věcech, taxativně vymezených tímto zákonem, tedy v závažné majetkové a hospodářské trestné činnosti se škodou nejméně 150 mil. Kč a na korupční jednání. Vedle státních zástupců a pracovníků v dalších právních profesích a v administrativě v něm působí přiměřený počet odborníků s kvalifikací v ekonomických oborech. Pro potírání trestné činnosti příslušníků ozbrojených sborů, zpravodajských služeb a Celní správy ČR se zřizuje Speciální státní zastupitelství II. Toto řešení má povahu protikorupční prevence: v podstatě vylučuje možnost, že by se vyšetřováním trestné činnosti příslušníků zmíněných složek zabývali státní zástupci, kteří s nimi spolupracovali při vyšetřování kriminality běžných pachatelů. Obě speciální státní zastupitelství jsou začleněna do soustavy na horizontále krajských státních zastupitelství, ale mají celostátní působnost. Žalují u specializovaných krajských soudů, stanovených tímto zákonem.

Předpokládaný hospodářský a finanční dosah, zejména na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí.

Hospodářské a finanční důsledky a dopady bude mít zejména zrušení stupně vrchních státních zastupitelství a vznik nových úřadů. Převážně dojde k přelévání prostředků uvnitř rozpočtu soustavy státního zastupitelství.

Kromě výše uvedeného nepředpokládá návrh zákona zásadní dopady do státního rozpočtu, rozpočtu krajů a obcí.

Zhodnocení souladu s mezinárodními smlouvami Navrhované řešení není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, neboť je neregulují.

Zhodnocení souladu s ústavním pořádkem Navrhované řešení je v souladu s ústavním pořádkem.